Plazo razonable de resolución y determinación de la autoridad de competencia mejor situada (STGUE de 9 de febrero de 2022)

red 2 abril, 2022
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La sentencia del Tribunal General de la Unión Europea (TGUE) de 9 de febrero de 2022 (aquí) realiza interesantes consideraciones sobre dos cuestiones relevantes en la aplicación pública del Derecho de la Competencia: el principio del “plazo razonable” para la tramitación del procedimiento sancionador y la determinación de la autoridad de competencia mejor situada para examinar una denuncia. La sentencia resuelve un recurso presentado ante la desestimación de la Comisión Europea de la denuncia sobre un posible abuso posición dominante en el mercado de los servicios de transporte ferroviario de mercancías en Polonia consistente en la negación supuesta a celebrar un contrato de cooperación plurianual en condiciones de mercado.

En relación con el principio de plazo razonable el demandante alegó que transcurrieron casi tres años desde la denuncia hasta la decisión de la Comisión Europea, aduciendo la infracción de los artículos 7, apartados 1 y 2, del Reglamento 1/2003 y 7, apartado 1, del Reglamento n.º 773/2004, en relación con el artículo 41, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

El TGUE recuerda que el respeto de un plazo razonable en la tramitación de los procedimientos administrativos en materia de política de la competencia constituye un principio general del Derecho de la Unión cuyo respeto garantizan los órganos jurisdiccionales de la Unión (a tal efecto se remite a la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Heineken Nederland y Heineken/Comisión, C 452/11 P, no publicada, EU:C:2012:829, apartado 97 y jurisprudencia citada).

Asimismo, hace referencia a la jurisprudencia más destacada sobre esta cuestión, según la cual la vulneración del principio de observancia de un plazo razonable solo podía justificar la anulación de una decisión por la que se declare la existencia de infracciones adoptada al término de un procedimiento administrativo basado en el artículo 101 TFUE o 102 TFUE si se demuestra que dicha violación ha influido en el resultado del procedimiento, vulnerando por ejemplo el derecho de defensa de las empresas de que se trate (es el caso, de un lado, de la sentencia de 28 de enero de 2021, Qualcomm y Qualcomm Europe/Comisión (C 466/19 P, EU:C:2021:76), en la que el Tribunal de Justicia indicó, en el apartado 32; también en sentencia de 21 de septiembre de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisión, C 105/04 P, EU:C:2006:592, apartados 42 a 52).

Sobre esta doctrina legal y jurisprudencial, el TGUE desestima el motivo en el caso presentado, específicamente porque la demandante no aporta ningún elemento que pueda demostrar que en el caso de autos se cumple el requisito que activaría la anulación de la Decisión de la Comisión (que el incumplimiento del plazo razonable ha influido en la posibilidad de defender su posición en ese procedimiento).

Respecto a la determinación de la autoridad de competencia mejor situada para examinar una denuncia, el TGUE aclara algunos aspectos de la jurisprudencia existente, reiterando algunos de los criterios establecidos al respecto en la Comunicación de la Comisión Europea sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia (aquí).

Este motivo de recurso del demandante se origina por la desestimación de la denuncia por parte de la Comisión Europea al considerar que la autoridad polaca de la competencia estaba mejor situada para examinarla, ya que, por una parte, la infracción alegada estaba limitada, en lo esencial, al mercado polaco y, por otra parte, dicha autoridad había adquirido un conocimiento detallado del mercado de los servicios de transporte ferroviario de mercancías en Polonia y de las prácticas de PKP Cargo, forjado a raíz de una serie de investigaciones llevadas a cabo por ella y de las decisiones adoptadas en este sector desde 2004. Entre las cuestiones más destacadas establecidas por el TGUE se encuentran las siguientes:

1º La existencia de una jurisprudencia según la cual, a la hora de examinar el interés de la Unión en la instrucción del asunto, la Comisión Europea tiene el deber, por un lado, de apreciar la gravedad de las distorsiones de la competencia que se hayan alegado y la persistencia de sus efectos, teniendo en cuenta la duración y la importancia de las infracciones denunciadas y su incidencia en la situación de la competencia dentro de la Unión (sentencia de 23 de abril de 2009, AEPI/Comisión, C 425/07 P, EU:C:2009:253, apartado 53), y, por otro lado, de sopesar la importancia de la supuesta infracción para el funcionamiento del mercado interior, la probabilidad de poder probar su existencia y el alcance de las medidas de investigación necesarias (sentencia de 18 de septiembre de 1992, Automec/Comisión, T 24/90, EU:T:1992:97, apartado 86). No obstante, dado que la valoración del interés de la Unión que reviste una denuncia es función de las circunstancias de cada caso concreto, no es procedente ni limitar el número de los criterios de apreciación a los que puede referirse la Comisión ni, a la inversa, obligar a dicha institución a recurrir de modo exclusivo a determinados criterios. Habida cuenta del hecho de que, en un ámbito como el Derecho de la competencia, el contexto fáctico y jurídico puede diferir considerablemente de un asunto a otro, es posible aplicar criterios que hasta ese momento no se hayan considerado o priorizar un único criterio para evaluar el interés de la Unión (véanse las sentencias de 19 de septiembre de 2013, EFIM/Comisión, C 56/12 P, no publicada, EU:C:2013:575, apartado 85 y jurisprudencia citada, y de 20 de septiembre de 2018, Agria Polska y otros/Comisión, C 373/17 P, EU:C:2018:756, apartado 61 y jurisprudencia citada).

2º El artículo 15 de la Comunicación de la Comisión Europea sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia establece que la Comisión está particularmente bien situada para tramitar un asunto en los casos en que el interés comunitario requiera la adopción de una decisión de la Comisión para, a raíz de la aparición de un problema de competencia nuevo, desarrollar la política comunitaria de competencia o para velar por su observancia efectiva.

Según el TGUE para la aplicación de este artículo resulta imprescindible que el demandante demuestre que el criterio relativo a la existencia de un problema de competencia nuevo resulta importante para el desarrollo de la política de la Unión en materia de competencia. En el caso de autos, por ejemplo, la cuestión “nueva” planteada por la demandante sería, en esencia, la de si las prácticas supuestamente abusivas de la demandada habrían podido considerarse objetivamente justificadas.

Aunque el TGUE no estima estos dos motivos (sobre “plazo razonable” y “autoridad mejor situada”), anula la Decisión de la Comisión con base en la vulneración del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 2 TUE, en relación con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el artículo 47 de la Carta. Según el motivo estimado la Comisión estaba mejor situada para tramitar la denuncia, habida cuenta de las deficiencias sistémicas o generalizadas del Estado de Derecho en Polonia y, en particular, de la falta de independencia de la autoridad polaca de la competencia y de los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en la materia.

Según el TGUE (apartado 92), el cumplimiento de las exigencias del Estado de Derecho es un factor pertinente que la Comisión debe tener en cuenta, a efectos de determinar la autoridad de competencia mejor situada para examinar una denuncia y que, a tal fin, la Comisión podía, en el caso de autos, aplicar por analogía la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial) (C 216/18 PPU, EU:C:2018:586)”.

Asimismo, el TGUE hace referencia a la jurisprudencia según la cual corresponde de entrada a la persona afectada —en el caso de autos, la demandante— aportar indicios de la existencia de razones serias y fundadas para creer que corría un riesgo real de sufrir una vulneración de sus derechos si su asunto era examinado por las autoridades nacionales. Corresponde, a continuación, a la Comisión comprobar, de manera específica y precisa, a la luz de las inquietudes concretas expresadas por la parte demandante y de la información eventualmente aportada por esta, si, en las circunstancias del caso de autos existían esas razones, habida cuenta de la situación personal de dicha parte, de la naturaleza de la infracción alegada y del contexto fáctico [véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C 216/18 PPU, EU:C:2018:586, apartados 60, 68 y 75].

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